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秦川:关于适用不起诉裁量权的思考
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  不起诉裁量权是指检察官对于符合起诉要件的案件,在法律规定的范围内,就案件事实的认定和法律的适用,按照自己的认识及案件的具体情形而作出起诉或者不起诉的权力。它的适用前提是案件已经具备了起诉的条件,检察官在裁量时既可以表现为提起公诉,也可以不起诉。英美法系国家的检察官遵循起诉便宜主义,对案件享有较为广泛的不起诉裁量权。我国立法也一直对不起诉裁量权持肯定态度,尤其在修改后的刑诉法中有了更为明确的规定。但在司法实践中,检察机关对这一权力的运用还存在不同的认识,为此,笔者就当前不起诉裁量权适用的现状及引发的问题进行了相关思考,以期为进一步完善和规范不起诉裁量权提供参考。

  一、不起诉裁量权的意义

  1、起诉便宜主义的基本要求。刑事诉讼中实行的基本模式有两种,即起诉法定主义和起诉便宜主义。起诉法定主义要求检察官对所有具备起诉条件的犯罪行为都应予以追究,一律提起公诉。起诉便宜主义作为与起诉法定主义相对的一种刑事检控模式,是指检察官依据法律的授权,基于刑事惩戒的目的和权衡各种利益,对其所审查的起诉案件,选择是否作出不诉以停止刑事程序的原则。也是顺应各种刑事政策,权衡和增强诉讼效率的要求,具有合理性基础的不起诉制度的原则之一。在当今世界各国刑事诉讼中起诉便宜主义都有直接的体现和广泛的运用,并出现了新的发展趋势,我国修改后的刑诉法的部分条文也体现了这一立法思想。

  2、实行诉讼的经济与效益的需求。诉讼经济是指以最少的司法投入,获取最大的诉讼效益。该理论来源于西方的经济效益主义程序理论,其核心思想是所有司法活动和全部法律制度都以有效利用自然资源,最大限度地增加社会财富为目的。在司法实践中,针对犯罪率不断攀升,检察官工作繁重,司法压力巨大的现状,对某些危害性不大的犯罪实行不起诉的处理方式,往往能够取得与起诉相同或者说更好的效果。因此,赋予检察官不起诉裁量权可以使程序效益达到最高,既节约了时间,又节约了大量的司法资源,从而达到诉讼经济的目的。

  3、保障人权与司法公正的需要。尊重和保障人权是我国宪法的一项重要原则,并被写入了修改后的刑诉法,充分体现了社会主义民主的本质要求,也是国际社会普遍认可的价值和道德观念,是一个国家民主法治的标杆。尊重和保障人权与司法公正是相互依赖、相辅相成的。刑事诉讼的目的在于依法充分保障无辜的公民不受刑事追究,充分保证构成犯罪的公民及时受到刑事制裁。联合国大会通过的《关于检察官作用的准则》规定:“不偏不倚地履行其职能,保护公众利益,按照客观标准行事,适当考虑到嫌疑人和受害人的立场”。因此,检察官只有依法享有了不起诉裁量权,才能有效地防止不构成犯罪的和不需要受到刑罚惩处的公民受到法律追究,才能在维护国家法律尊严和公平正义上发挥更大作用。

  二、不起诉裁量权的现状

  修改后的刑诉法第一百七十三条第一、二款分别表述了不起诉的三种表现形式,即绝对不起诉、存疑不起诉和相对不起诉。绝对不起诉和存疑不起诉是指犯罪嫌疑人没有犯罪事实或缺乏认定犯罪的足够证据,也就是说案件根本不符合起诉条件。所以,我们说的不起诉裁量权实质上是指刑诉法第一百七十三条第二款规定的“犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”情形,即相对不起诉裁量权,亦称酌定不起诉。下面,仅就我院三年来不起诉裁量权的适用为例,分析影响不起诉裁量权行使的因素与现状。

  1、消极行使不起诉裁量权,适用率偏低。首先是检察官自身对不起诉裁量权的价值观认识出现偏差,存在重惩罚轻教育的观念,导致在审查起诉时消极行使不起诉裁量权;其次是来自外部的因素,如法学理论界担心检察官可能会滥用不起诉裁量权,公众抱怨检察机关权力过大等,导致检察机关内部试图限制不起诉裁量权的适用,并设置了不起诉的适用率,纳入考核指标。前几年,基层检察院目标考核项目中不起诉率就控制在5%以内。以上原因使许多案件即使符合轻罪不起诉条件也未采取不起诉的方法处理,尽管有些案件起诉的价值并不大,也要起诉到法院随法院怎么判,只要判有罪就行。近三年我院受理公诉案件8291218人,起诉件数和人数分别占839%802%,而酌定不起诉的件数和人数分别占受理数的031%022%,不起诉适用明显偏低。

  2、不起诉裁量权适用标准不统一,随意性过大。检察官在行使不起诉裁量权时,由于没有统一适用标准,在权衡利弊的过程中,又有来自各方面的干扰,从而出现主观随意性过大,往往采取选择性的适用。如交通肇事罪,此类案件是不起诉案件中占比例最高的。我院三年不起诉的2628人中,交通肇事案件1414人,占不起诉的54%。从案件本身来看,交通肇事属过失犯罪,主观恶行不大。一般情况下都有自首、赔偿损失和被害方谅解等情节,在裁量不起诉时,过多考虑被告人能否保留工作籍和驾驶证,而作出不起诉决定。还有类似情节的同类型案件,由于受到指标的限制、社会公众的监督等原因,而向法院提起公诉。我院三年受理交通肇事案件210216人,不起诉件数和人数分别只占085%083%。仍有90%以上的案件被提起公诉,最终都由法院判决免处或者缓刑而结案。

  3、不起诉裁量权范围较窄,适用度不好把握。酌定不起诉适用的前提条件是“犯罪情节轻微”,“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”。同时,修改后的刑诉法在特别程序中对未成年人作了“附条件不起诉”的规定,但总体从适用情况来看,范围仍然较窄。我院三年来不起诉的2628人中,交通肇事1414人,危险驾驶44人,盗伐林木22人,其它犯罪68人。适用范围类型明显过窄,限制了检察官裁量权的主动性。分析看出,检察官不起诉裁量权仅限于“不需要判处刑罚”或者“免除刑罚”的犯罪嫌疑人,而“不需要判处刑罚”又是一个自由裁量的过程,要求检察官像法官一样,全面考量各种因素进而作出合理的判断,同时也受到检察官自身的认识、评判、好恶等因素的影响;“免除刑罚”,在刑法上与“从轻”或“减轻”并列,适用上是“应当”或“可以”,也是一个选择性的过程。201151日实施危险驾驶罪以来,我院受理1919人,起诉1515人,不诉44人。法院判决缓刑66人,拘役99人。

  4、不起诉裁量权程序繁琐,事后监督严格。酌定不起诉由承办检察官提出,所在科集体讨论,报检察长或检委会决定;办理直接受理立案侦查的案件,还需提交人民监督员监督,并报上一级人民检察院批准。不起诉的决定,公安机关有权申请复议、复核,被不起诉人有权向原检察机关申诉,被害人有权向上级检察机关申诉也可以直接向人民法院起诉。不难看出,酌定不起诉的监督主体之众、监督手段之多、监督力度之大,体现了立法对检察官适用不起诉裁量权的担心。同时,如此繁琐的程序,也让承办检察官望而却步,不如直接起诉了事。还在于,酌定不起诉决定是以检察官确定存在犯罪事实为前提条件的,被害人都有追究犯罪嫌疑人刑事责任的心理倾向,所以,被害人只要说服法院受理案件,就很容易获得有罪判决从而推翻检察机关的决定,在某种程度上可以说检察官为不起诉所做的种种努力极容易化为泡影。

  5、检察官自身的素质和责任意识有待进一步加强。检察官队伍整体素质参差不齐,高素质专业人才较少,尤其以基层检察院为甚。近年来,人员老化,更新速度缓慢,高学历人才留不住,困扰和制约着基层检察院的生存和发展。公诉队伍亦然,学历低,专业素质不高,队伍青黄不接,都成为影响办案质量的“瓶颈”。而不起诉裁量权能否得到适当而正确的运用需要有素质高、责任意识强的检察官与之匹配,如何理解法律制度本身的立法意图,如何确定犯罪行为的实际危害性,如何预见裁量权实施后的效果,还需要检察官具备一定的法律理论基础和实际工作经验,因此,能否作出符合法治精神的公平的结论很大程度上取决于办案人员个人素质的高低。

  三、完善不起诉裁量权的建议

  不起诉裁量权适用的现状和影响因素,折射出检察官对于不起诉裁量权采取的是一种消极的“少用、慎用”态度。这种态度和司法现状不符合当前宽严相济的刑事政策和刑事诉讼的规律,必须对不起诉裁量权予以规范,让检察官能充分合理地适用这一法律授权,才能不折不扣的维护法律的正确实施,实现检察公信力。

  1、必须在理念上澄清对不起诉裁量权的消极认识。要改变执法观念,深刻认识不起诉裁量权的价值取向,在不起诉的启动程序上要有主动性。法律赋予检察官不起诉裁量权目的在于提高刑事诉讼效率保障犯罪嫌疑人人权,对不起诉裁量权的规范制约旨在确保权力的正当行使以保障相关利益主体的合法权益,从而避免国家刑罚权的落空。因此,检察官在不起诉裁量权的适用上应变被动为主动,有所作为。刑罚的目的是教育改造,对犯罪嫌疑人应该是娇治其犯罪人格,消除其再犯罪的可能。同时,在当前犯罪率不断攀升,轻微刑事犯罪案件占用大量司法资源的前提下,我们更要用足用好不起诉裁量权这一法律授权,节约有限的司法资源,确保司法公正与效益的平衡。

  2、应当明确作出不起诉裁量权的一般标准。目前,不起诉裁量权在实际运作上存在较大的模糊性,影响裁量因素较多,很容易使被害人对检察机关决定的公正性产生怀疑。由于没有较为明确的适用标准,检察官在裁量过程中显得无所适从。因此,笔者建议,可以借鉴国外的做法,制定出统一的相对明确的标准。如犯罪嫌疑人情况(初犯、偶犯、未成年人或老年人或残疾人);犯罪情节轻重(主观罪过、危害利益、危害行为、危害结果);被害人和犯罪嫌疑人意见;社会公众的反应和意见;刑事政策的适用等因素。仿照法院量刑规范化的摸式,由承办检察官通过对以上因素进行全方位综合考量,得出基本分数,作为检察官不起诉裁量的统一标准。

  3、扩大检察官作为不起诉裁量权的运作主体。针对不起诉裁量权程序繁琐,事后制约因素较多,检察官担心被害人反复而将案件转化为自诉,从而导致不起诉裁量化为泡影等现状,笔者建议,将部分案件的裁量权转移給案件主办检察官,简化不起诉裁量工作程序,不断完善内部监督制约机制,检察长和检委会对不起诉裁量享有监督权。在不起诉裁量过程中,着力加强与被害人的沟通和对不起诉人的教育,赢得社会的广泛认知。我院公诉科推出的“一案五书”制度,可以值得借鉴。区别不同案件及时制作并送达《不起诉书》、《检察建议书》、《被不起诉人认罪悔过承诺书》、《对不起诉人帮教协议书》和《对不起诉人教育训诫书》,对决定不起诉人做到跟踪帮扶、教育与监督,减少对立面,促进社会和谐健康发展。

  4、适当拓宽不起诉裁量权的范围。针对目前案多人少,公诉任务繁重的现实情况,可适当放宽酌定不起诉条件,拓宽不起诉裁量的范围,提高不起诉率。可借鉴国外的不起诉公共利益原则,让检察官享有更多的不起诉裁量权,范围上能适用于所有性质的案件,在决定公诉时享有选择较轻罪名的裁量权。修改后的刑诉法对未成年人犯罪作出了附条件不起诉的规定,那么对待其他应处以较轻刑罚的犯罪呢?实践中,如对犯罪组织中虽有较重罪行但是确有重大立功表现的成员,适用不起诉,可以有效分化摧毁其犯罪组织。同时,适当扩大不起诉适用范围,也可以节约公诉资源,减轻法院压力,有利于控制和打击严重犯罪。

  5、建立完善检察官培训、考核和分类管理制度。充分合理的行使不起诉裁量权必须要有一支高素质、职业化的检察官队伍。不起诉裁量权以合法性为前提,追求合理性的结果,是一种更高的执法要求和境界,他建立于检察官深厚的法学素养,娴熟的法律技巧和强烈追求正义的良知之上。因此,对于检察官而言,除通过统一的司法考试外,当务之急是要对他们进行严格的正规化岗位培训和考核,努力打造一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的高素质专业化的检察官队伍;基层检察院要不断引进从实人才,强化高层次和实用型人才培养,全面提升队伍整体素质和执法水平,只有这样,才能最大限度地实现诉讼价值,提高检察机关执法公信力。

编辑:湖北省院管理员
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