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徐爱斌:进一步健全人民监督员制度的思考
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  人民监督员制度是按照有关规定产生的人民监督员,代表人民群众,依照宪法赋予的权利,独立地对检察机关部分案件行使监督权,以促进公正执法的一项民主监督程序。人民监督员制度是我国检察系统为了探索新的外部监督机制而进行的一次大胆的体制创新,它通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下,力求通过民众参与检察,从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使,防止检察权的滥用。但是由于种种原因,人民监督员制度存在一些缺陷,严重地妨碍了人民监督员制度作用的发挥,本文认为,要从以下几个方面来完善、规范人民监督员制度。

  一、提高对人民监督员制度的认识

  1、树立接受监督的意识。

  新刑诉法规定了更加严格的诉讼参与人权利义务告知制度,明确要求检察机关在办案过程中听取诉讼参与人的意见等等,听取意见的过程,本身就是接受监督的过程,作为检察机关在执行新刑诉法的多个条文的同时,应全面推行人民监督员制度,强化对自侦案件的社会监督,落实“监督者更要自觉接受监督”理念,进一步尊重人民监督员的工作,充分认识人民监督员作为监督者的地位,保障其充分履职,为其监督检察工作提供良好的平台;要转变思想,真正体现人民监督员制度作为人民参与司法的实质。

  2、提高对实行人民监督员制度的认识。首先要认识到实行人民监督员制度是有法律依据的。《中华人民共和国宪法》第41条规定,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。”实行人民监督员制度正是体现这一原则精神,接受人民群众监督,建立和完善人民检察院办理直接受理侦查案件工作的一种外部监督机制。其次要认识到检察机关实行人民监督员制度是最高人民检察院认真贯彻落实十六大会议精神,是检察机关用科学的发展观统领检察工作,提高检察机关执法能力的根本举措,也是检察机关完善法律监督体系的重要举措,同时也是检察机关努力提高办案质量的重要举措[注释:

  ①王治国,《检察工作的“阳光工程”———检察机关实行人民监督员制度试点两周年回顾与展望》,[J],检察日报,2005-10-17]。

  3、加大对人民监督员制度的宣传力度和调研力度。

  人民监督员作为一项新举措,对加强严格执法、建设法治社会有着非常重要的意义。但是,社会尤其是普通群众对此了解甚少,甚至认为这是检察院内部设立的官官相护的部门;检察机关内部也有些不重视的情绪。为此,必须加大对外宣传力度,充分利用网络、电视、报纸及宣传栏等媒体宣传,让社会充分了解这一机制并积极参与到此中来。还要注重成绩的宣传,让群众对此制度有信心。新的事物总有不完善的地方,我们的人民监督员制度自身就存在不足,这就需要我们加强调研,坚持试点、不断总结和勤于思考,以稳步推进人民监督员制度的完善。

  二、从立法上进一步规范人民监督员制度

  人民监督员制度自2003年8月试点以来,得到了社会各界的理解和支持,每年全国两会上,人大代表和政协委员们在审议、讨论最高人民检察院工作报告时,对人民监督员制度给予充分肯定,并提出议案、提案和建议,呼吁为人民监督员制度立法。据统计,自2004年以来,全国两会上共有全国人大代表500余人次和2名全国政协委员提出关于为人民监督员制度立法的16项议案、1项提案和5项建议。[②徐盈雁,《人民监督员立法:数百代表提出三种方案》,[N],检察日报,2007-5-14] 另外,在人民监督员工作实施十年多的时间里,我们积累了不少关于人民监督员工作的经验,部分在省、直辖市和自治区制定地方性法规中已经有立法规定。

  我国立法部门应当重视人大代表的议案、提案和建议,对人民监督员制度及时进行立法,具体条款可以在《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》中加以规定,即通过《人民检察院组织法》规定人民监督员的条件、产生方式、职权,通过刑事诉讼法规定人民监督员的工作程序。同时,上述法律的规定可以是原则性的内容,祥细的实施细则可以通过最高人民检察院的司法解释进行规范。同时,应当从立法上明确人民监督员的权利义务。

  三、选好、用好人民监督员

  1、选任人民监督员的原则

  (1)人民监督员的选任方式和条件应遵循来源的广泛性、民主性和公正性等原则。人民监督员的思想政治素质、公平正义意识、文化知识水平等因素在其对待具体案件时有着极其重要的作用,因此,遴选人民监督员必须全方位地考察其个人的基本情况,以真正选出能够对事实负责、对法律负责、对案件当事人负责的优秀人员。对人民监督员的选聘应通过广泛的筛选,在确定人民监督员人选时应收集人民监督员的档案信息,尽量调查了解人民监督员的个人生活经历信息,以多方掌握人民监督员的社会关系、人际交往、个性品德、个人信念。

  (2)人民监督员的选任既要大众化又要精英化。为使人民监督员更具独立性、公正性,按照“自荐为主、推荐为辅”的原则,面向社会公开统一选任人民监督员,不应由检察机关选聘,而应由同级人大常委会或上一级人大常委会相关部门担负选任工作。人民监督员的个人能力及法律水平决定了人民监督员能否发现案件中存在的不合理或不合法的地方,也决定了人民监督员能否在模棱两可之间正确取舍而不是被被监督者左右,精英化的人民监督员无疑能够在更大程度上让监督行为变得有力。

  2、改进人民监督员的选任方式

  (1)实现人民监督员产生方式的外部化。随着人民监督员制度的法制化进程加快,实现所有检察院的人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。具体做法是,由人大常委会负责人民监督员的选任,通过人民代表大会表决决定人民监督员名单,由人大对人民监督员进行日常管理。在提名上,由人大和政协提名;颁证上,由人大政协和检察院共同颁证;在管理上,在人民代表大会常务委员会相关机构中设立人民监督员办公室。

  具体到人民监督员的任命方式上,可以考虑人大常委会任命。地、市(地级市)的人民监督员,统一由地、市(地级市)人大常委会任命,基层检察院不再有本级人大任命的人民监督员;对各省、自治区的人民监督员,由本级人大常委会任命。 

  (2)扩大人民监督员的选拔范围。各地在探索中将过去的“由检察机关任命”的做法改变为为向社会统一、公开选任,并在选任条件方面也进行了重大改革。重庆市检察院从2009年1月1日起,在全市检察机关全面实行人民监督员制度试点,并面向社会统一、公开选任人民监督员280名。在重庆市检察院的规定中,过去强调的文化程度不再是担任人民监督员的条件,体现了广泛的代表性。我国人民监督员在很多地方作了不必要的限制,从重庆市的改革来看,此次重庆市扩大人民监督员范围的做法值得推广,但从根本上说,还需要增加人民监督员的数量和随机性,使更多的人有可能参与到人民监督员行列中来[③李建明,《人民监督员监督意见的效力探索》,[J],《南京检察》,2005(3)]。

  (3)确保人民监督员数量足够,能够适应工作需要。尽管高检院对各级检察院遴选人民监督员的数量并未作出绝对性的规定,但检察机关在遴选人民监督员时应达到足够的数量,其目的既让人民监督员能够广泛代表社会各届人士和人民群众对检察机关自侦工作进行监督,又便于检察机关在监督具体个案时能自由地遴选人民监督员,以排除各种非正常因素的影响,防止案件进入监督程序以后出现不符合法律要求和徇私枉法等现象。如:与案件当事人有着利害关系、可能出现各种非正常现象的;案件当事人对具体个案的人民监督员不予信赖,请求回避的;第一次人民监督员集体不能达到评议意见的,需另行组成人民监督员集体,原人民监督员集体的人民监督员不能再次担任同一案的人民监督员的等等。这都需要人民监督员有足够的数量以备选用。

  3、加强人民监督员的培训。

  人民监督员法律素质的高低,直接关系到案件监督的效果。由于检察工作业务性比较强,特别是涉及进入人民监督员监督程序的自侦案件,更是处在罪与非罪,此罪与彼罪的边缘地带,如果人民监督员不具备良好的法律素质,就难以胜任监督工作。因此,必须加强对选聘的人民监督员的法律培训工作,通过人民监督员办公室采取多种形式,如组织集中培训,发放法律书籍,邀请人民监督员参加疑难案例研讨会等,努力提高其法律水平和业务能力,以适应监督工作的需要。

  四、科学合理设置人民监督员办事机构

  对于人民监督员办公室的归口管理与定位问题,目前主要有以下几个思路:一是在人民代表大会常务委员会相关机构中设立人民监督员办公室;二是人民监督员办事机构与纪检监察部门整合;三是人民监督员由上级院管理。笔者认为第一种方式比较可行。理由是:

  1、从体制上讲,人民代表大会在法律上可以对检察机关实行监督。全国人大是国家的最高权力机关,同时,也是最高监督机关。各级人民代表大会代表人民行使管理国家的权力,有权对同级国家机关进行监督。检察机关接受人民代表大会及其常委会的监督,对人大常委会负责。而人民监督员大多来自人民代表、政协委员,在人大常委会中设立人民监督员办公室负责人民监督员的选聘和日常工作事物,这样便于更好地协调人民监督员开展工作,使这两种监督更好地进行优势互补,从而节约工作经费,提高工作效率。设立人民监督员办公室后,由工作人员负责统一了解和汇总媒体、群众来信来访报案人控告人的意见、检察机关转交的材料等并进行初步处理,再由人民监督员集体讨论具体案件,看是否需要启动监督程序。这种规范性的管理模式,有利于外部监督的公正性。

  2、从实践上看,在目前人大机关还没有建立重点案件专门监督机构的情况下,检察机关实行的人民监督员制度,无疑为此提供了有益的尝试。可以考虑在人民监督员制度的基础上,由人大法工委组织召开人民监督员会议的形式,使人民监督员履行以个案监督为主要内容的监督权。这样既保证了人大个案监督权的实现,也避免了当前社会上对检察机关自己选任管理人民监督员所产生的名不正言不顺和无力组织协调的问题。

  五、扩大监督的案件范围,提高监督有效性  

  1、进一步扩大监督的范围

  随着修改后刑事诉讼法对检察机关刑事诉讼监督职能的强化,人民监督员的监督范围应进一步扩大。对案件的监督应由职务犯罪案件扩大到刑事案件和对其他检察工作的监督,可不局限于“七种情形”,应根据需要、稳妥有序地逐步扩大监督范围。监督的范围可扩展为:加强对违法羁押职务犯罪嫌疑人的监督;加强对违法扣押、冻结、处理涉案款物的监督;加强对刑讯逼供、暴力取证的监督与排除非法证据的监督等。此外,在办案中涉嫌可能有检察人员涉嫌违法违纪,也需要接受人民监督员监督等等。扩大案件监督范围后,势必使人民监督员案件骤然增加,因此,要选择好对普通刑事案件监督主要环节,将不捕、不诉,撤回起诉,改变事实定性等其它办案单位难以监督制约的环节置于人民监督员的重点监督之下。在监督的内容上,人民监督员仅限于证据的采信、事实的判断,不应对法律适用做出决定。

  2、细化“七种情形”监督内容

  《规定》确定的监督的具体内容应当进一步明确。要把监督落到实处就要让人民监督员对监督案件的资料充分知情,要向人民监督员提供详实充分的案件事实和证据材料,同时要提供专业优质的法律咨询服务。细化和完善监督程序,使监督环节的操作程序更加明确、规范,充分发挥人民监督员独立评议、独立表决的监督作用,增强监督实效。

  3、进一步促进监督的有效性

  (1)保障人民监督员的知情权。

  使监督工作规范化、制度化,促进各项工作措施落到实处,只有保障人民监督员对工作的知情权,才能充分履行监督职责、发挥监督作用,从而体现其工作的权威性和监督的准确性。一是加强对案件的审查;二是要经常性邀请人民监督员参与人民检察院组织的执法检查活动;三是安排一个人民监督员接待日制度。四是实行人民监督员例会制度。

  (2)不予采纳要说明理由。检察委员会的决定与人民监督员的表决意见不一致的,应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的,可以要求上一级检察机关复核。同时建议增设检察机关不同意人民监督员监督意见的法定事由:一是有证据证明人民监督员作出的监督意见存在错误;二是人民监督员的组成不符合规定;三是人民监督员违反回避规定及其他违反程序可能导致不公正监督的情形发生。

  (3)保证人民监督员表决的独立性。为确保人民监督员评议和表决的独立性,在评议过程中,应当要求被监督案件的承办人回避,让人民监督员独立、充分地发表个人的观点和理由,不得诱导、控制、规避人民监督员对案件的监督;不得干扰人民监督员对案件的评议和表决;不得泄露人民监督员的评议、表决情况。人民监督员各自独立发表监督意见,每个监督员的监督意见均记录在案并提交检察长或检委会决策参考,经检察长批准同意,持不同意见的人民监督员还可以列席检察委员会,促使检察工作决策“兼听则明”。

  (4)加强人民监督员决定的法律拘束力。人民监督员的决议不必然改变检察机关的决定,只是具有建议的作用,但如果不同意人民监督员的决议,应该提交检察委员会讨论决定,并且人民监督员在不同意检察委员会的决定时,可以向上一级检察机关提请复核。这样规定是为了避免使监督流于形式。如果同意人民监督员的决议,就应当执行,要强调人民监督员决议的严肃性,如果相关检察业务部门不认真执行,就应承担相应的责任。在以后的立法中,应当考虑在特定程序限制下赋予人民监督员意见以强制效力。

  六、完善人民监督员个案监督程序

  人民监督员监督检察机关办理的“七种情形”案件工作,虽然目前还不是《刑事诉讼法》所规定的必备程序,也并非通常的刑事诉讼活动,但同样是严肃的类司法活动,因此,应确定人民监督员在监督具体个案中的基本工作规则,其具体内容是:

  1、推行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合”模式

  “上下级交叉与同级异地交叉监督结合”模式,克服了学界和检察机关所诟病的地方化、熟人化问题以上各种模式的缺点。其主要的优点有:(一)有利于实现人民监督员制度的公正价值。可以在全市范围内实现市院与区县之间、区县之间的“交叉监督”,人民监督员可以克服地域观念,更超脱。(二)有利于实现人民监督员制度的效率价值。由于各个地区社会、经济发展不平衡,“七种情形”案件数量也有极大差异。通过统一选任、集中监督模式,在全市范围内合理调配监督资源,避免了资源浪费。在具体操作时可以分为两种情形,一种是在地域比较小、人口较少的直辖市可以在全市范围内由直辖市统一选任人民监督员(重庆市就是这么做的),在全市范围内实行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合”模式;在地域比较广的省、自治区,则只在各地区推行,各地、市(地级市)统一任命本地区的人民监督员,各基层人民检察不另设人民监督员。而在省自治区和其下一级的地、市(地级市)之间,不实行“上下级交叉与同级异地交叉监督结合”模式[④ 左卫民、吴卫军,《人民监督员:理念与制度的深化和发展》,[J],《人民检察》,2005(1)

  2、确保监督的实体和程序公正

  每一位人民监督员在监督检察机关办理的“七种情形”案件中都要坚持对犯罪嫌疑人、被告人、案件当事人及社会负责的精神,以确保监督程序和内容的客观、公正、公平。

  3、确保监督过程及内容的保密

  人民监督员在监督案件过程中所商议的内容必须绝对保密,人民监督员务必小心,切勿与本案人民监督员以外的任何人员谈论案件,以避免国家秘密、检察秘密、商业秘密及个人隐私外泄。在监督具体个案过程中,人民监督员不得把监督过程中提出的任何问题与其家人、朋友或人民监督员以外的人员商讨。即使与其它人民监督员讨论,也应只在工作时间之内进行。人民监督员在任何时候都不得把监督案件的内容或把商议的事项同外界新闻传媒工作人员或与其他任何人员透露。若人民监督员在监督案件过程中要与其家人或亲友联络,应与承办案件的检察官事先商量。

  4、确保监督过程的完全双向交流

  人民监督员成员在监督具体个案之前,应推选一名成员作为首席人民监督员,在选出首席人民监督员之后,应通知承办案件的检察官。首席人民监督员负责与检察机关联系和沟通本次监督集体的意见、建议。

  5、确保监督过程不影响诉讼进程

  人民监督员在监督具体个案过程中有任何问题或困难,都可向承办案件的检察官提出,也可通过首席人民监督员向检察院的部门负责人和领导提出。任何人民监督员若在监督过程中由于聆听证据或理解证据方面遇到困难,应立即告知承办案件的检察官,除涉及国家秘密、检察秘密、商业秘密、个人隐私及斟酌后可不予回答的问题之外,承办案件的检察官、部门负责人和领导有义务回答人民监督员提出的所有问题,不得以任何理由加以拒绝。人民监督员经检察长批准可旁听检察人员讯问犯罪嫌疑人和询问证人。在旁听审讯犯罪嫌疑人、被告人和询问证人过程中,人民监督员可按其意愿自由书写笔记,但其主要职责是聆听案件当事人所说的一切及观察他们的表现。在审讯结束时,承办案件的检察官应提出自己认为重要的证据,以让人民监督员加以密切注意。

  6、确保监督案件最终决定的准确性

  人民监督员在检察人员介绍完案情并查看过证据以后,承办案件的检察官和检察院记录人员便退席,人民监督员即可对案件进行评议,在评议期间各人民监督员除了可以互相对话外,不得与外界任何人员交换意见。人民监督员在作出决定时,在检察机关以外关于案件的所见所闻,都必须完全置之不理,而应只考虑在检察机关聆听到的介绍和查看到的证据。检察人员除向人民监督员提供案情、证据、相关法律以及部门意见外,不对案件作过分阐述,以避免对人民监督员产生诱导性影响,所有人民监督员的评议工作都是由人民监督员独立自行完成,检察机关工作人员不得参与其中。

  7、确保人民监督员评议的民主性

  人民监督员根据案件情况进行独立评议和进行表决,每位人民监督员的评议意见应当由首席人民监督员记录,在评议笔录中,所有参加评议的人民监督员都应当签名,评议结束后立即采取无记名投票方式,按少数服从多数的原则,最终形成监督表决意见,并制定《人民监督员表决意见书》。《人民监督员表决意见书》应当包括表决结果和评议意见。人民监督员的决定可以是一致的决定,也可以是超过半数的大多数决定。

  8、人民监督员集体的另行组织

  人民监督员在监督案件过程中可能会出现意见分歧较大而不能得出最终决定的现象(因每个案件的监督员人数都是单数,实践中可能就会出现有弃权票数,且赞成意见与反对意见票数相等的状况),若人民监督员对案件不能形成多数意见的,应当由人民监督员办公室工作人员向检察长汇报,并由检察长决定另行组成人民监督员集体。已担任过该案的人民监督员不得再进入新的人民监督员集体。

  七、加强人民监督员制度相关保障工作

  经费的承担形式,与公正履职密切相关。目前,人民监督员运行的经费与物质保障均来自作为被监督对象的检察院,这种做法显然不符合民主监督原则。人民监督员工作的经费保障应独立于检察机关之外,列入国家财政支出。没有经济上的独立,就没有政治上的独立,当监督主体依赖于被监督对象提供经费及物质保障时,就难以公正的履行职责。本文认为,人民监督员的费用,应由政府承担,人大负责。在各级人大常委会相关机构内,设立独立的内设机构人民监督员工作办公室,提供必要的办公用品以及法律法规资料。

  结语

  人民监督员制度10年多来的实施情况表明,这一制度有助于提高执法办案的透明度,改变检察机关办理职务犯罪案件封闭运作的决策方式,破除民众对司法运作的神秘感,使“正义以看得见的方式实现”,在检察机关提高执法办案质量和水平、增进社会各界对检察工作的了解、认同和支持等方面发挥了应有的作用。但是,人民监督员制度是毕竟一个全新的课题,它对于探索建立有中国特色的检察制度具有重要的现实意义,需要我们在实践的发展中不断研究、解决新问题,从而不断地加以完善。

  注释:

  ①王治国,《检察工作的“阳光工程”———检察机关实行人民监督员制度试点两周年回顾与展望》,[J],检察日报,2005-10-17

  ②徐盈雁,《人民监督员立法:数百代表提出三种方案》,[N],检察日报,2007-5-14

  ③李建明,《人民监督员监督意见的效力探索》,[J],《南京检察》,2005(3)

  ④ 左卫民、吴卫军,《人民监督员:理念与制度的深化和发展》,[J],《人民检察》,2005(1)

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  3、《高检院部署全面推行人民监督员制度》,[N],检察日报 ,2010-10-29

  4、《浙江省人民检察院工作报告》,[N],浙江日报,2009-2-3

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