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刘敏 丁品良:基层检察院预防非公企业职务犯罪工作的探讨
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  2011年底,最高人民检察院职务犯罪预防厅公布了《关于充分发挥预防职务犯罪职能,参与加强和创新社会管理的十条措施》,其中积极探索在非公领域社会组织和中介组织开展职务犯罪预防是一个重大亮点,不少地方检察机关已对此进行了有益探索,如何防止和杜绝非公企业职务犯罪的发生,已经成为检察机关急需破解的重要难题。

  位于大别山脚下的罗田县是全国扶贫开发重点县,也是全国小水电建设百强县、湖北省旅游强县。版图面积2129平方公里,人口62万,该县个体工商户达1.4万余户,私营企业900多家,全县规模企业48家,民营企业占45家,民营经济总量占全县经济总量的80%以上。非公企业为推动该县经济社会发展和城镇化建设,发挥了重要作用。下面,笔者结合罗田县近年来非公企业职务犯罪的特点,就基层检察机关在预防非公企业职务犯罪,服务非公企业发展上谈谈自己的看法。

  一、开展非公企业职务犯罪预防的必要性

  近年来随着非公有制企业和社会组织迅速成长,在市场体系中的比重越来越大,必然要求我们的立法、司法和法律监督为其提供平等的法律保护,检察机关必须为保障和促进非公有制经济健康发展,作出应有的贡献。

  (一)从社会需求看

  一是从社会管理的需要看。从我们在罗田县开展的非公企业职务犯罪预防调查情况看,发生在非公企业内部的职务犯罪呈上升趋势。由于长期以来对非公企业教育、监督、管理缺失,使得其职务犯罪逐年上升。少数非公企业组织人员经营中急功近利,贿赂开道,拉拢腐蚀干部,导致行贿受贿、贪污渎职现象严重。这些问题的存在,折射出当今社会管理中的漏洞缺陷,影响了社会管理和市场经济秩序。检察机关将预防职能向非公领域延伸,可以促进社会矛盾化解,解决社会管理层面存在的突出问题。

  二是从源头治理的需要看。一些非公企业人员通过行贿手段获取竞争优势、业务承揽权或销售机会等,造成潜规则盛行,腐败现象严重,一大批公职人员经受不住糖衣炮弹的袭击纷纷中弹落马。只有同时严厉打击商业行贿和公职人员受贿行为,才能达到比较好的源头治理效果。

  三是从社会整体廉洁的需要看。不可否认,在某种程度上,非公企业人员是一些腐败问题的参与者与推波助澜者,不能成为社会预防的编外人员。全社会必须构建完善的社会惩治和预防机制,应将非公企业人员纳入其中,没有非公企业人员的廉洁,就难以保证整个社会的廉洁。

  (二)从实践探索看

  一是从各地实践看。江苏、湖北等地检察机关成立非公企业协会,建立预防工作机制,成立“检企共建阳光工作室”,设立非公企业预防工作示范点,检企双方签订预防职务犯罪共建意见,建立检察机关为非公企业服务的长效机制,将非公人员纳入社会大预防格局之中,维护其合法权益,提高其廉洁守法素养和意识,保障非公企业的规范运作,取得较好的典型示范效果。

  二是从本院实践看。2011年以来,按照市院提出的“五进”要求,依托当地政府组织的“进万家企业、访万名职工、解万家困难”等活动及县工商联开展的各项活动,主动到管辖区内非公企业进行上门预防,与各企业负责人探讨民营企业发展的最佳模式,大大提高了预防工作辐射面。同时,我们侦防结合抓预防,在查办县国税局稽查局局长詹某受贿案件时,查明其利用职务上便利收受17家非公企业和个人贿赂20笔共计334000元,及时将十七家单位作为职务犯罪预防工作重点,结合案件进行警示教育、召开联席会议、开展预防调查、发出检察建议督促整改,加强与非公企业主管部门的协调,为民营经济发展创造一个更加宽松优良的环境,探索出了罗田成功模式。

  二、非公企业职务犯罪的主要特征

  当前,非公企业职务犯罪主要包括:非公企业中工作人员利用职务之便实施的犯罪、非公企业腐蚀国家工作人员导致国家工作人员职务犯罪以及与国家公职人员相互勾结实施其他方面的犯罪。据统计2010年以来,罗田县检察机关和公安机关共办理涉及非公企业职务犯罪案4159人,通过分析总结,当前非公企业工作人员职务犯罪案件有如下特点:

  一是涉嫌行贿犯罪所占比例大。统计资料显示,2010年以来,在查办的涉及非公企业人员职务犯罪案件中,涉嫌行贿罪案件占立案总数的81.3%

  二是犯罪行业领域集中。从行业领域看,集中发生在工程建设、土地开发、农村基层组织和企业改制等行业,集中发生在工程招投标、集体国有资产拍卖、土地交易、原材料采购、产品销售、税款征收等环节。

  三是行贿方式多样化。通过调查,我们发现非公企业行贿犯罪手段隐蔽,形式多样,意图明确。有的借逢年过节、婚嫁喜庆“礼尚往来”的幌子,以“红包”、“送卡”、“礼包”等形式直接行贿;有的以“交朋友”为名,不间断地进行感情投资,有的以个人建房、家庭装潢以“借款”形式行贿。

  四是犯罪主体特点明显。犯罪主体大都是“一把手”、分管副职、业务人员,企业主要涉及到法人代表、财务主管、业务员等;国家公职人员主要为局长、分管基建副职和农村党支部书记、村主任等。在查处的59人中,这类人员占总人数的85%。以上人员在单位或企业掌握着企业的人事、财务和生产经营大权,为了一己私利,利用职务之便,违法犯罪。

  五是形式趋向团伙化。随着社会分工的细化和非公企业各项管理制度日益完善,单独作案的难度越来越大,也越来越容易暴露。因此,近年来非公企业的职务犯罪案件,不管是商业贿赂案,还是侵占企业财产案,往往是多人联手配合、相互牵连,团伙作案居多。

  六是手段趋向隐蔽化。近年来,社会对腐败现象日趋关注,各级各部门防治腐败力度不断加大,非公企业自身防治腐败工作也有所加强,公开侵吞、截留、挪用企业款物或是直接行()贿,极易留下线索,增加被查处的概率。因此,为规避法律制裁,非公企业涉腐人员往往对腐败行为进行掩盖,隐蔽腐败的形式、内容和过程,从而增加了被发现和查处的难度。

  三、检察机关如何开展非公企业职务犯罪预防工作

  通过上述分析,可以看出非公企业职务犯罪现状不容乐观,开展非公领域职务犯罪预防意义重大,如何开展非公企业职务犯罪预防工作是基层检察院必须面临的重要课题。从目前来讲,该工作是一项全新的探索和实践,没有现成的经验和模式可以借鉴。笔者认为检察机关应找准角色定位,坚持职能,审慎有序地开展。

  (一)确定三大原则

  开展非公企业犯罪预防工作,检察机关应充分发挥非公企业自身的积极性,指导帮助非公企业将预防工作贯穿于业务工作和企业管理全过程。具体应坚持以下三项原则,注重实效,减少和遏制非公企业职务犯罪的发生。  一是服务性原则。非公企业作为市场经济的一支极具活力的力量,就是得益于政府职能改革,放权搞活,自主经营,积极提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境,让市场回归市场,让规律指导市场,而不是过多的干预。因此,检察院开展非公企业预防工作首要的就是要立足于服务非公经济发展,保护非公企业发展。做到“牵头不过头,到位不越位,参与不替代,配合不撒手”,保证企业的正常运行。以减少和遏制非公企业犯罪为手段,保障非公企业的健康持续发展。

     

  二是引导性原则。非公企业的预防工作,关键还是依靠企业自身,调动企业参与预防的积极性和主动性,引导企业完善内控机制,帮助推进现代企业制度的建立,协助和促进企业建立科学合理的考核、经营、监督等管理制度,重点抓好管理人、财、物、基建、采购、销售等关键部位的预防机制建设,不断完善企业自身的防腐机制构建。  三是同等性原则。预防国有企业职务犯罪,检察机关有系统的工作机制和畅通的沟通渠道及平台。在开展非公企业预防工作时,可以借鉴预防国有企业职务犯罪的工作机制和模式,同时要树非公经济平等保护的理念,将非公企业与国有企业同等对待、同等保护、同等服务。从尊重和认同的角度提高非公企业参与预防犯罪工作的主动性和积极性。

     

  (二)注意三个事项

  开展预防非公企业职务犯罪工作一定要从实际出发,扎实推进,不能好大喜功,特别要注意以下三个事项。

  一是切忌盲目上马。非公企业面广量大,类型多样,情况复杂。开展预防工作一定要从实际出发,切忌为追求一时的轰动效应,盲目上马或不经试点盲目铺开。要作深入细致的调查研究,一定要选择基础较好、有代表性,又确有积极性的非公企业作为试点的样本。

  二是切忌大包大揽。预防非公企业职务犯罪工作一定要充分尊重和发挥企业自身的主体地位和作用。否则就有越位、干预的嫌疑,那样的预防效果肯定也会大打折扣。

  三是切忌参与太深。非公企业内部管理和预防职务犯罪工作从法律上讲都是企业自主管理权的范畴,理应由它自己做主。检察机关参与非公企业职务犯罪预防工作应是基于企业的自愿,但即使是出于企业自愿,检察机关也不宜参与太深,特别是在涉及企业商业秘密、经营策略等方面,否则可能会好心办坏事,有干预非公企业的危险。

  (三)可以探索实践的途径

  为实现非公企业犯罪预防工作的扎实开展,检察机关要发挥办案资源优势,适度介入和督促,注重引导,依靠企业自治,发挥企业的主观能动性,推行对内一体、对外协作、互相配合、齐抓共管的预防工作大格局运行模式。具体可以从以下几个方面进行探索。

  一是开展非公预防调查。组织开展非公领域职务犯罪专题预防调查活动,通过调查,查找非公企业存在的职务犯罪隐患,发现其机制、体制、制度等方面存在的漏洞以及由此而形成的社会管理问题,并向有关政府管理部门、非公企业提出预防检察建议,帮助他们及时整改、堵漏建制。

  二是探索内部协作机制。在检察院内部成立非公企业犯罪预防工作领导小组,以“预防工作一体化”机制为基础,建立查办案件、诉讼监督、举报接待和预防工作的联动机制,充分发挥检察院各业务部门的职能作用与优势,积极运用与检察职责相适应的预防工作方法,切实加强领导协同、分工协作、信息交流等工作。各业务部门要与预防部门搞好工作衔接,做到相互支持,履行各自职责。

  三是建立外部联系机制。以已经建成的预防网络作为运行平台,要坚持社会预防与检察预防、重点预防与普通预防相结合,定期向党委、人大汇报预防工作开展情况,主动争取党委、人大、政府对检察机关预防工作的重视支持,将涉及非公企业犯罪预防工作纳入惩防腐败体系建设,做到同部署、同检查、同考核、同总结。定期或不定期召开非公企业、工商联合会、相关主管部门、行政执法机关的预防工作联席会议,及时通报相关工作情况,保持信息交流畅通。针对预防难点问题、犯罪高发易发的隐患问题和环节,展开讨论和研讨,协助企业建立内部监督制约机制、廉洁风险防控机制,探索综合性预防模式,解决企业管理制度、运作机制与廉政制度“两张皮”的问题。

  四是开展预防教育和培训活动。通过集中组织非公企业举行法制讲座、到看守所接受警示教育、进行法律知识培训等形式,广泛向企业职工宣传有关法律法规,使企业职工真正做到知法、守法。可以针对企业缺乏依法经营、诚信经营理念以及经营不规范等问题,开展系列培训,通过典型案例以案释法,规范企业经营行为。

  五是构建非公企业检察服务平台。检察机关在开展非公领域职务犯罪预防工作中,可以成立“非公企业服务中心”,并以服务中心为平台,依法维护非公企业合法权益,促进中央、省、市关于非公企业发展各项优惠政策落实,立足本职协调解决企业困难,加强对非公企业的平等法律保护,及时受理涉企犯罪案件线索,及时进行线索移交或依法查处。同时,依托平台深入非公企业开展法治宣传,提供法律咨询,引导企业依法经营、规范管理、用法维权,为非公企业提供全方位、多层次的法律服务保障。

  六是建立典型示范机制。选取几家非公有制企业作为试点,加大推进力度,培育开展预防工作的典型企业。探索推进非公有制企业领域廉洁风险防范机制建设,总结成功经验,积极稳步推进。

  七是依法查处涉企犯罪。切实履行检察机关法律监督职能,依法及时办理国家工作人员利用职务之便,向非公企业索贿、受贿或滥用职权、徇私舞弊、枉法裁判,以及侵犯非公企业及其员工财产、人身、民主权利等犯罪,监督公安机关依法及时查处涉企犯罪,不但可以直接为非公企业提供有力的司法保障,也是预防非公企业职务犯罪的重要内容之一。因为不少国家工作人员的腐败行为与非公企业有着千丝万缕的关系。

  八是建立非公领域职务犯罪预防年度报告制度。检察机关在开展非公预防调查的基础上,每年年底对辖区内非公领域职务犯罪的发案情况、特点原因和变化趋势作出分析,提出有针对性的预防对策和建议,形成《预防非公领域职务犯罪年度综合报告》,提交党委、人大和政府作为决策参考。

  (刘 敏 罗田县人民检察院党组书记、检察长    丁品良 罗田县人民检察院预防科科长)

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