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陈贻勇:检察经费实行省级财政统一管理后面临的问题与困惑
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  陈贻勇:检察经费实行省级财政统一管理后面临的问题与困惑

  检察机关实行人财物省级统一管理是党中央十八大三中全会关于“进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度,确保检察机关依法独立公正行使检察权”的重要举措,也是我们党从发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度作出的重要战略部署,实现中华民族伟大复兴具有十分重要的意义,在改革的过程中也面临着许多问题。

  一、实行省级统一管理后检察经费分解和下达的问题

  1998年中央关于政法机关实行“收支两条线”后,检察机关预算基本上实行人员经费全额保障,公用经费实行按政策给予最低保障,业务经费、装备经费、大要案支出基本实行统筹预算,收入分成的模式保障检察机关的正常运转。实行省级统管后检察机关经费预算我们认为:一是应当实行省级统筹预算、统一分解,避免受地方财力的影响造成保障标准不一;二是实行条块分割,即省级财政统一预算,由省检察院按隶属关系分级划拨。实行司法机关人财物省级统管,使地方司法机关的人财物管理权更加集中于省委省政府、省级检察院,排除市、县两级党政机关干扰司法风险,而这两种风险都是司法改革所要重点解决的问题。

  二、实行省级财政统一管理后经费和资产划转问题

  一是人员经费划转问题。人员经费按现行保障体制实行国家统筹,将人员经费划转至省级统管我们认为有利于解决同工不同酬的问题,这也是影响检察发展的重要因素,如经济不发达的地区,特别是贫困地区检察机关人难进人难留,断层现象突出的问题,其主要因素就是干部职工的待遇不能做到同工同酬,将人员经费上划省级统一管理有利于缩小地区差的问题,解决基础检察机关断岗断层的现实问题。

  二是人员经费、公用经费、项目经费上划后更便于检察人财物统一管理,合理使用公共资源,充分发挥检察经费的使用效益。公用经费我们认为应当根据各地实际需求建立长效增长机制,根据各地经济水平建立与检察发展需求相适应的保障标准,避免因人财物实行省级统管后,发达地区与贫困地区不够用与浪费的现象。项目经费实行按需保障制度,避免重复建设与资产闲置而造成浪费的现象。

  三是对现有资产统一标准实行集中清理,对该更换、淘汰的设备一律进行更换、淘汰,对闲置资产该该处理的进行拍卖处理,以便省院及时作出决策依据,避免地方管理与省级统一管理标准不一,造成资产闲置与重复建设的问题。

  四是对历史因素造成的基本建设债务,我们认为应该结合国家统一化解地方债务的相关文件,按原有途径解决,对新增债务按现有途径上报省级财政实行统筹解决。

  三、实行省级财政统一管理后经费保障问题

  1.人员经费保障问题。人员经费保障按现行财政供养体制为在职干部、离退休人员经费(包括事业编制人员)按政策、按实有人员实行全额保障。改革后在职人员经费全额由省级财政统筹预算后,对离退人员经费,我们认为应当与在职人员一样全额保障,避免因改革后将离退休人员经费交地方财政管理,容易造成离退休人员思想认识存在误区导致上访或过多偏激行为,从而引起新的社会矛盾。改革后干部职工的津补贴如何确定的问题,我们认为应当根据国家政策结合全省经济发展水平制定一个统一标准,然后适当考虑地区发展不平衡的问题,减少因地区差同工不同酬而带来基层院人难进、人难留,切实缓解基层检察机关断岗、断层的问题。

  2.公用经费保障问题。公用经费保障按现行保障体制是地方财政按《县级公用经费最低保障标准》,根据各单位实有在职人员确定保障经费,但也存在一个问题,就是《县级公用经费最低保障标准》的制定与出台的背景是根据2006年的国民收入与可支配的财力确定,如当时制定一类地区的最低保障标准是人均2.6万元,按原有的消费水平勉强可以维持基本运转,如今物价上涨,办案纪律、要求不但规范,办案、办公成本也不断提高,如果继续按2006年的保障标准执行显然与经济社会发展规律不相适应,与中央推行法院、检察院人财物实行省级统一管理,促进公正司法,保证国家法律统一正确实施的精神背道而驰,改革也达不到预期的目标与效果。公用经费保障标准我们认为应当建立与经济发展相适应的增长机制,从而保障检察机关正常业务所需,推动检察机关健康有序发展。

  3.项目经费保障问题。改革后检察机关业务装备的配置、基础设施建设,我们认为省检察院应会同省财政、省发改委等部门联合制定一个可操作性强的业务装备配备指导标准,按计划分步骤统一实施,其经费按原有供给渠道不变,即继续实行国家财政与省级财政相结合的保障体系,保证检察机关业务需求。

  四、实行省级统一管理后相关配套制度如何进一步完善的问题

  1.如何理顺涉案款物的管理。涉案款物的管理按现有的管理模式为:扣押、冻结款物的管理根据《人民检察院扣押、冻结涉案款物》相关规定执行,实行专人、专帐、专户集中保管,禁止任何办案部门、办案人员截留、占用、私自处分涉案款物,对依法应予追缴的涉案款物,严格执行收支两条线的规定,实行收、缴分离,银行代收财政专户管理。改革后,我们认为应当继续推行上述管理模式,退还扣押款物或解冻银行帐户时,避免因程序过多,跨区域管理,造成办事办案效率低下,影响检察机关执法公信力。对追缴的赃款继续实行收缴分离,银行代收,地方财政代管,地方各级财政按季度实行集中汇缴省级国库,年终结算的管理体制。

  2.财政管理制度如何调整、衔接的问题。检察机关经费保障由地方保障,执行的也是地方各级政府的相关制度、政策。改革后财政管理制度如何衔接,如是否继续推行国库集中支付制度,各基层检察机关是实行报帐制,还是继续实行独立财务核算制,如何履行政府采购,财政性票据如何管理使用等问题都直接影响着改革,我们认为,改革就是改变原有保障体系与管理模式,如果按原有模式不变,我们认为改革失去意义,如果不执行相关政策、法规,那么就形成改革造成了国家政令不通,改革赋予了法院、检察院有凌驾于任何部门之上的特权,这都是不符合我国实际的,也不是改革的根本目的,对于上述问题我们认为,一是经费保障供给渠道实行条块管理,全省各级检察机关部门预算由省级财政统一预算,由省检察院统一管理,分级划拨,各基层检察机关不单独设置会计帐薄,全部实行报帐制,由地市州检察机关代理记帐;二是财政性票据,由省检察院到省财政部门统一领取、统一管理,分级发放,定期年检;三是政府采购,由于各地政府采购业务都是各地财政部门监管,并且实行网络申报、审批制,如果由检察机关管理,那么就要重新设置专线网络,添制部分网络设备,也违反《政府采购法》的相关规定,我们认为,对此业务应当实行年初预算,由各单位申报年度预算时同时申报年度采购计划,省财政进行统一下达采购计划,然后省检察院根据各地实际需求商省政府采购主管部门确定具体采购方式,需要各地履行政府采购手续的,由各地申报地方财政审批,会同地方采购代理机构共同执行采购计划,采购项目实施终了,各地检察机关凭《结算发票》(原件)、《验收报告》、《合同确认函》等资办理资金结算或入帐手续。

  省以下地方法院、检察院人财物统一管理的改革,我们觉得“财”应该先行,但是带给我们更多问题与挑战的也是“财”,妥善处理好“财”的关系,对改革的成败具有决定性的因素。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,它也是对司法机关独立公正行使司法权的有力推进,在我国司法改革的历史上具有里程碑的意义和价值。

  

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