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饶学兵 杨 斌 丁雪薇:浅谈刑事被害人救助工作
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  党的十八大提出,健全维护群众权益机制,要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道,提高做好新形势下群众工作的能力,更好保障人民权益。2013年3月25日,最高人民检察院制定的《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》(以下简称《意见》)正式实施。《意见》第二条明确规定:“刑事申诉检察是人民检察院依法办理刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件的职能活动,是检察机关法律监督职能的重要组成部分,是司法救助程序的重要组成环节,承担着权利救济保障、司法活动监督、自身执法监督、社会矛盾化解等多重职能。”刑事诉讼理论中的被害人是指因他人的犯罪行为而受到伤害、损失或困苦的个体和实体。在刑事申诉实践中,很多刑事案件中的被害人的经济损失难以兑现,部分受害人的家庭也因此陷入经济困境,由此引发不断上访甚至恶性报复事件。在这种情况下,对符合救助条件的刑事被害人展开救助,既是一种抚慰性、救济性、体现司法人文关怀的措施,同时也有利于维护社会的和谐稳定。

  下面,笔者结合基层检察院的工作实践,谈谈当前司法救助程序中的刑事被害人救助工作中存在的问题及对策。

  一、当前开展刑事被害人救助工作的法律空白及建议

  刑事被害人救助工作从2009年中央政法委等八部位出台<<关于开展刑事被害人救助工作的若干意见>>,高检院在全国检察系统全面推开,至今已5年。据统计,5年来,全国检察机关实际救助刑事被害人或其近亲属24149人,发放救助金1.765亿元。今年8月,高检院申诉厅厅长夏道虎提出:“凡是符合救助条件的案件,都应该开展刑事被害人救助工作”。总体来看,当前刑事被害人救助工作已呈现“总体初具规模、逐年加速发展、成效日益显著的良好态势” [1] 在 西方流传这样一句法律谚语:“ 有犯罪必有被害,有被害必有救济。”[2]可见刑事被害人的权利救济已经是世界各国刑事司法关注的焦点和新的理论增长点。刑事被害人救助是对遭受犯罪行为侵害、无法及时获得有效赔偿、导致生活陷入困境的被害人或其近亲属的援助。当前我国刑事被害人救助工作在法律上存在一些空白,主要表现在以下四个方面:

  (一)救助对象范围、申请程序不明。目前,从全国各地试行的司法救助来看,救助对象限于自然人,不包括法人。各地对刑事被害人进行救助时提请方式不一,程序不明。我们建议可以遵循以下方法确定救济对象:一是合理限定刑事案件的范围。《检察机关执法工作基本规范》刑事被害人救助中将特指不起诉案件中的符合条件的刑事被害人或者其近亲属过于狭窄,我们认为应将刑事案件限定为暴力犯罪案件,即发生故意杀人、故意伤害、爆炸、投毒、绑架、强奸、抢劫等暴力犯罪致人死亡或重伤的案件。二是合理限定被救助人的范围。主要包括严重伤残的被害人本人及死亡被害人的近亲属。总之我们要综合考虑刑事被害人的实际损失、过错程度、丧失劳动能力程度、家庭经济状况、维持当地最低生活水平标准等因素,确定相应的救助等级。三是明确救助的提请方式、救助的申请程序,应对刑事被害人司法救助的提请方式有统一的规定。申请人应填写统一格式的申请书并附相关证明材料,将申请材料提交给受理机构。申请时应当承诺获取救济后,再获取其他来源的赔偿或救助时,将已获得的国家救助金退还受理机构。我国被害人司法救济程序中应当规定时间限制,申请人在犯罪发生之日起二年内享有申请司法救济权,但申请人为未成年人,或申请人有其他正当理由无法在上述时限内提出申请的情形除外。

  (二)刑事被害人司法救济的审查、报批程序规定不具体。承办单位对救助申请人提交的材料进行初步审核,应采取书面审查为主,听证为辅的原则。审查机构负责对申请人提交的申请书及所附的证明材料进行审查,由材料出具单位和申请人对材料真实性负责,审查机构认为有必要的,可以进行调查核实。如果发现申请材料有遗漏,应通知申请人及时补足。在审查机构认为有必要或者申请人主动申请听证时,可以进行听证。对符合司法救助条件的被害人不限于一次性的资金救助,可联合相关部门,对被救助对象进行低保、医保等方面的救助。同时,应规定受理部门及审批部门、救助金发放部门的工作期间,以保证救助资金能够及时发放到被救助人手中。

  (三)救助金的发放与监管没有统一机构。救济金的决定、管理、发放应由同一机构管理,比较方便当事人。我们认为应有被害人所在地政法委负责统一协调,建议由作出立案决定的公安机关所在地的负责受理救济申请并作出处理决定,由检察机关进行监督,有当地民政部门负责发放。

  (四)救助资金的来源渠道不一。目前,全国各地设立刑事被害人救助专项基金来源不一,渠道多样。对于救助资金,我们认为有以下方式筹集:一是财政拨款。二是罚金和没收财产以及犯罪人违法所得等缴获的资金 。 三是发行救助彩票。四是社会捐赠等形式,拓宽经费来源渠道。四是其他经费来源。这些救助资金应分级设立刑事被害人司法救济基金,专款专用,作为救济资金的主要经费来源。

  二、我院开展刑事被害人救助工作进展情况

  自最高人民检察院制定的《关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》下发后,麻城检察院院认真执行中央八部委《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》,严格按照《湖北省检察机关控申部门向省院申报涉法涉诉救助资金的指引》的要求,积极推进被害人救助工作。

  (一)建立了刑事被害人救助程序。我院刑事被害人救助工作在检察长的统一领导下,着力构建了以控申部门为主,侦监、公诉、监所等相关部门协调配合的救助工作平台。形成了上下联动、共同化解、运转高效的工作态势。以案件管理和执法风险评估预警工作为依托,由控申部门和案件承办部门在案卷审查的过程中了解案件的具体情况和刑事被害人及其近亲属的经济状况,在此基础上,定期召开部门联席会议,重点从侦监、公诉办理的案件中开展刑事被害人救助对象的摸排工作,对符合救助条件的及时启动救助程序:一是被害人申请。由被害人或其近亲属、委托代理人向我院提出申请,在申请救助时,申请人提供本人或家庭经济、生活状况困难的相关证明材料,并要求村(社区)、镇(街道)在证明材料上签署审查意见。二是初审。受理案件后,我院向当地政府、民政或社会保障部门核实其经济、生活状况。三是报请。对经初审符合救助条件的,报上一级检察机关审核,再由上一级检察机关报请省级院核实决定。四是救助金发放。对最终批准的被救助对象,由省级检察机关将救助资金直接打至当地财政账户后再发放救助金至被害人。

  (二)确立了刑事被害人救助的主要对象。就我院救助对象来看,目前进行救助的对象主要是不服检察机关、法院处理决定的涉法涉诉案件中的生活困难或其扶养的人失去生活来源而导致生活困难的自然人。

  (三)认真开展刑事被害人救助工作。我院已对部分符合救助条件的被害人进行了救助,例如胡先铎司法救助案,胡先铎系麻城市南湖办事处村民,2000年因涉嫌金融诈骗被检察机关批捕后被法院作存疑无罪判决,在我院执行完高法赔偿委员会作出的赔偿决定后,仍多次赴省进京上访缠访要求我院就错捕赔偿各类损失80余万元。胡先铎涉检上访十多年,省、市两级院领导高度重视,我院在省院控申处的组织下,于2007年 9月 28 日专程前往最高人民检察院汇报。最高人民检察院控申厅认为:本案已经省高法裁定维持黄冈中院的赔偿判决,麻城市检察院和上访人不存在人身接触关系,不可能造成上访人羁押期间人身健康受损,已足额赔付到位。从司法意义上,本案检察环节已走到尽头。2012年10月,为了十八大顺利召开,从维护社会和谐稳定出发,为了加快促成胡某息诉罢访,我院和南湖办事处、民政局、社保局等相关部门在宅基地、农业税老欠清收、低保、困难补助方面对上访人进行了大量倾斜。在胡先铎保证息诉罢访的基础上,共计给予其司法救助57000元。胡先铎深受感动,表示以后不再上访,这一连续十余年进京赴省的上访积案得以息诉罢访。此外,我院对其他被害人救助资金正在办理之中,有效维护了刑事被害人的权益,取得了较好的社会效果。。

  三、检察机关在办理刑事被害人救助工作中遇到的问题

  在开展刑事被害人救助工作中,检察机关在实际工作中目前面临着以下问题:

  (一)被害人救助工作没有法律依据。目前,我国法律没有规定国家应该对那些特困刑事被害人进行救助,也没有对刑事被害人救助的实施办法进行明确统一的规定,这块立法空白导致很多地区和部门对刑事被害人的救助仅局限于个案救助、随机救助,缺乏规范性。就我院刑事被害人救助工作开展情况来讲,国家还尚未形成正式文件和地方性立法。

  (二)救助资金难于到位。 由于被害人救助是社会的一种责任,各国的救助资金来源不一,在美国,刑事被害人社会救助基金来源于犯罪个人交纳的罚金、附加罚金、债券罚金和对犯罪的个人和企业征收的专项税;在我国台湾地区,社会救助资金包括财政投入、监所收容人的劳作金、对犯罪人的犯罪所得或者其财产经依法没收后变卖所得的钱款等。 我国地区间经济发展不平衡,各地财政状况不一。就我们所处地方而言,经济发展相对落后,属全国贫困县市,政府财力有限。救助资金不到位是目前被害人救助工作无法顺利开展的最大障碍。

  (三)救助金额标准没有确定。刑事被害人司法救助制度是对被害人的补偿,是国家对被害人的一种救助或援助,具有国家福利的性质,而不是赔偿刑事被害人的一切损失。目前,检察机关在实际操作工作中,由于缺乏规定统一的标准,造成救助金额标准不一。此外,此项工作还存在救助范围和标准、提请申请期限及审批时间长、救助方式单一等问题。

  四、检察机关开展刑事被害人救助工作中的对策

  习近平总书记指出:“所谓公正司法,就是受到侵害的权利一定会得到保护和救济,违法犯罪活动一定要受到制裁和惩罚”。因此建立健全刑事被害人救助制度不仅是一个法律问题,也是一个社会问题。完善司法救助制度不仅有利于解决当前制约刑事被害人救助的诸多难题,而且对进一步加大救助力度、规范救助程序、完善救助机制,更好发挥维护社会和谐稳定和公平正义作用提出了新的要求。[3]所以我们建议在法律上要从以下几个方面完善刑事被害人救助机制:

  一是应建立专项补偿基金,由专门机构负责管理。参照国际惯例,我国也应该设立被害人专项救助基金,基金的来源渠道可以多样化,除国家财政拨款为主外,还可以考虑如下来源: 一是罚金和没收财产以及犯罪人违法所得等缴获的资金 。二是监狱劳改人员创造的生产经营价值。三是发行救助彩票[4]。目前,社会上发行的彩票主要是福利彩票和体育彩票。所以可以通过增加发行救助彩票来募集资金,将募集到的资金作为被害人救助资金的来源。 四是建立社会救助基金。政府应加大刑事被害人社会救助制度的宣传,使全社会认识到对刑事被害人的救助是关爱社会弱势群体的表现,是社会主人翁责任感的体现;同时积极倡导民间的组织、社会团体和个人进行募捐,成立社会救助基金,专用于救助刑事被害人救助。

  二是在建立国家补偿制度时应对救助金额的总额予以规定。根据我国财政情况,应对救助金额的总额进行适当的限定。同时,在救助金额时,既要考虑被害性质、程度,也要考虑刑事被害人在被害过程中的过错与责任。

  三是要将刑事被害人救助工作与当前群众工作结合起来。以刑事被害人救助工作为切入点,大力加强群众工作,将刑事被害人救助工作与做好群众工作结合起来,及时帮助遭受犯罪行为侵害而导致重伤或死亡的被害人及其家庭摆脱生活困境,进一步彰显检察机关执法为民的司法理念和以人文本的司法情怀。同时,还要将刑事被害人救助工作与信访积案化解工作结合起来。充分依靠当地党委、政府及社会过界力量,在化解涉检信访积案的过程中,大力开展救助工作,及时适当地运用救助手段,全力化解社会矛盾。

  四是要将刑事被害人救助工作与执行国家刑事政策结合起来。司法实践中,有部分被告人虽然罪行严重,但依据法律和相关刑事政策又不能或不宜判处较重刑罚,又因为法定的附带民事赔偿额度有限或被告人无执行能力等原因,往往引起被害人家属的不满。在处理此类案件时,要及时将其纳入刑事被害人救助范围,变“被动申请”为“主动启动”,积极开展救助工作,有效化解被害人家属的疑虑和不满,同时也为司法机关对符合从宽处理条件但没有赔偿能力的犯罪人依法作出从宽处理决定提供了有利条件,取得了双赢的效果。

  总之,在构建和谐社会的进程中,刑事被害人权利保障问题需要引起社会各界的高度关注,呼吁尽快出台相应的制度对此项工作进行规范,使刑事被害人的合法权益得到保障,以消除社会的不安定因素,真正实现公平正义,促进社会和谐。

  【注释】

  [1]夏道虎,在2013年8月27日在江苏常州召开部分省级院控告申诉检察部门负责人参加的刑事被害人救助与刑事申诉案件公开审查工作推进会的讲话内容

  [2] 胡敬, 刑事被害人权益保障问题研究[ D] . 河北大学2005 年硕士论文: 43.

  [3] 夏道虎,在2013年8月27日在江苏常州召开部分省级院控告申诉检察部门负责人参加的刑事被害人救助与刑事申诉案件公开审查工作推进会的讲话

  [4] 卢伟,《完善我国刑事被害人救助体系的若干思考》

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